大阪高等裁判所 昭和５７年（ネ）６５４号 判決 1982年12月23日
控訴人 有限会社 泉北コミュニティ
右代表者代表取締役 皿谷直三
右訴訟代理人弁護士 井上二郎
被控訴人 堺市
右代表者市長 我堂武夫
右訴訟代理人弁護士 河上泰廣
同 御厩高志
同 中村真喜子
同 三好邦幸
右訴訟復代理人弁護士 深井潔
右指定代理人 富岡光夫
主文
一 本件控訴を棄却する。
二 控訴費用は控訴人の負担とする。
事実
第一当事者の求めた裁判
一 控訴人
１ 原判決を取り消す。
２ 被控訴人は控訴人に対し、金三五万円及びこれに対する昭和五五年一〇月一九日から支払ずみまで年五分の割合による金員を支払え。
３ 訴訟費用は第一、二審とも被控訴人の負担とする。
との判決及び仮執行の宣言。
二 被控訴人
主文と同旨の判決。
第二当事者の主張
一 控訴人の請求原因
１ 控訴人は、肩書地において、主として泉北地域の住民に、地域の生活に密着した情報を提供し広く愛読されている新聞「泉北コミュニティ」を発行しているものである。
２ 控訴人は取材のため、昭和五五年三月被控訴人の市議会（以下「被控訴人市議会」という。）に対し、同月二六日開催の同議会総務委員会の傍聴許可を申請し、また同年九月一〇日には同月一二日開催の同議会泉北ニュータウン対策特別委員会の傍聴許可を申請したが、同議会は、前者については同年三月二六日、後者については同年九月一〇日いずれも右各申請を許可しない旨の処分をした（以下、右処分を「本件処分」という。）。
３ 同議会の委員会の傍聴については、堺市議会委員会条例によって、「委員会は、議員のほか、委員会の許可を得た者が傍聴することができる。」と定められており、また、同議会の昭和五四年一〇月二二日付「議事運営に関する申し合わせ」には、次のように定められている。
（一） 傍聴規則七条の「傍聴証」は、市政記者クラブ、在堺新聞記者クラブの加盟社に交付する。
（二） 委員会（法に基づかない特別委員会も含む。）の傍聴は原則として前項の報道関係者に対しては許可する。
４ 本件処分は、いずれも右申し合わせに基づき、控訴人が前記各記者クラブのいずれにも加盟していないことを理由になされたものであるが、右処分は、次の理由によって違法である。
（一） 地方自治法（以下「法」という。）所定の会議公開の原則が本会議を対象としたものであるとしても、地方議会における実質的審議の場が本会議でなく委員会に移行している現状からすると、右原則の趣旨を委員会にも及ぼし、委員会を公開することが望ましく、これによって、初めて市民の憲法上の基本権たる知る権利が保障され、民主主義の理念が実質化される。したがって、委員会の傍聴制限は、自由裁量行為に属するものではなく、強い合理的理由が必要とされる覊束裁量行為に属するものというべきである。
（二） ところが、本件処分は次のとおり、(1)右覊束裁量行為に違反し、(2)仮にそうでないとしても、前記各委員会の傍聴の許否にあたって議会が遵守すべき合理性、平等の原則に背ちし、あまりにも不合理、かつ、不当であって著しく裁量権の範囲を逸脱している。
(1) 前記のように、前記各記者クラブへの加盟の有無により傍聴の許否を決することは、（ア）まず、報道機関をして右記者クラブへの加盟を事実上強制し、その団体加入についての自由を侵害することになり、（イ）また、公権力によって報道機欄が選別され、ひいては行政当局によって記者クラブが世論操作の道具にされるという、言論の自由にとって由由しい事態を招くことにもなりかねず、（ウ）更には委員会の傍聴による取材は大新聞にしか許されないということになるが、大新聞は、ローカルな地域の市民生活に密着したニュースを報道しない可能性もあることを考えれば、著しく不当である。
(2) 前記各記者クラブには加盟のための資格要件の定めがあり、報道機関であれば自由に加盟できるというものではなく、加盟したくても加盟できない報道機関もあるわけであるから、公権力の主体である被控訴人市議会としては、それがひとしく報道機関である以上、記者クラブ加盟の有無を問わず平等に扱うべきことは行政における平等の原則、言論・報道の自由の観点から当然要請されるべきであり、本件処分はこれに甚だしく違背している。
５ 前記のとおり本件処分は違法であるところ、それは被控訴人市議会の議員がその職務を行うにつき故意又は少なくとも過失によってなしたものであるから、被控訴人は国家賠償法一条によって右処分によって控訴人が被った損害を賠償する義務がある。
６ 控訴人は、前記のとおり新聞発行者として、市政の動向につき市民への正確な情報提供を社会的使命とするものであるが、本件処分によって、前記各記者クラブ加盟社と不当に差別され、委員会を傍聴し取材する機会を奪われるという不利益を受けた。控訴人は法人であるが、法人も、自然人と同様、言論・表現の自由、知る権利、法の下での平等の地位等の権利を享有するものであり、これらに対する侵害行為がある限り、自然人の被る精神的損害に対応するものとして、金銭評価が可能な無形の損害を被ったとみなされるべきであり、これを金銭に評価すると、三五万円が相当である。
７ よって、控訴人は被控訴人に対し、右損害金三五万円及びこれに対する不法行為より後の訴状送達の日の翌日である昭和五五年一〇月一九日から支払済みまで民法所定年五分の割合による遅延損害金の支払を求める。
二 被控訴人の、請求原因に対する認否
１ 請求原因１の事実は不知。
２ 同２、３の事実は認める。
３ 同４の事実は否認し、主張は争う。
４ 同５、６の事実は否認し、主張は争う。
三 被控訴人の主張
１ 本件処分は次の理由により適法である。
（一） 委員会を公開して傍聴を許すか否か、公開する場合でもどの範囲、どのような形で許すか等の決定は、すべて議会の自由裁量に委ねられているものであるから、違法性が問題になる余地は全くない。委員会の公開が議会の自由裁量とされる実質的な根拠は次のとおりである。
(1) 法上、地方議会の「会議公開の原則」（法一一五条）は、本会議に関するものであって、委員会には適用がないこと。
(2) 委員会における審査は、議会の審議の予備的審査というその性質上、委員その他関係者だけで自由な雰囲気の下に進められることが望ましく、これを一般に公開することは必ずしも適当ではないこと。
(3) 換言すれば、委員会は、議会の審議の予備的審査機関という議会の内部組織にすぎず、委員会の意思決定は、議会の審議に対して参考資料を提供する意味を持つだけで、議会としての最終意思を決定するわけではないから、委員会の審議を一般公開とする必要はないこと。
(4) 委員会の審査の結果は、委員会報告書等により公開されることとなるので、その会議自体を一般公開する必要がないこと。
(5) 委員会の規律、委員の生命、身体の保護等の理由により、委員会を一般公開するのは相当でないこと。
（二） また、被控訴人市議会は、委員会室が狭く、傍聴席を六、七席分しか設ける余裕がないため、かねてから、前記各記者クラブ加盟の報道機関に限って委員会の傍聴を許可することとし、これらの機関を通じて、市民に対する会議内容の周知を図ってきたわけであるが、本件処分も、従前と同様の扱いをしたもので、合理的理由と必要性があり、法令の範囲内における適正な裁量権の行使であって、なんら違法性はない。
（三） 殊に、泉北ニュータウン対策特別委員会は、特別委員会と称しているものの、法一一〇条に基づき議会の議決によって設置されたものではなく、大阪府企業局の幹部なども出席して、ニュータウン問題を調査研究する純粋の内部協議機関にしかすぎないから、公開についての議会の自律性は一層強調されなければならない。
２ 控訴人に損害は発生していない。
（一） 法人は自然人と異なり、精神的苦痛を感じることはないから、本来精神的損害はありえず、ただ例外的に、非財産的損害のうちでも名誉毀損の場合に限り、無形の損害として賠償請求が認容される場合があるにすぎない。
（二） しかしながら、控訴人が本件処分により委員会を傍聴できなかったとしても、控訴人は、傍聴に代え、被控訴人市議会に問い合わせる等の方法により、委員会の審議内容を知ることは十分できたものであるから、同人が取材、報道の機会まで奪われたということはできず、同人にはいかなる意味においても損害は発生していない。
四 控訴人の、被控訴人の主張に対する反論
被控訴人は委員会室の狭いことを理由に挙げる。ところで、法によって公開が義務づけられている本会議にあっても、議場の広さという物理的制約から傍聴者の人数制限が必要となることがあるが、その場合に、記者クラブ加盟の報道機関、しかも特定の報道機関にしか傍聴を許さないということになれば、それは到底是認されないことが明らかである。そうだとすると、委員会の場合でも、委員会室が狭あいであるとの理由で、傍聴許否の基準を記者クラブ加盟の有無に求めるということは許されない。
まして、委員会室の物理的なスペースの問題などは、改善容易なことである。
第三証拠関係《省略》
理由
一 《証拠省略》によれば、控訴人は昭和五五年当時、肩書地において、主として泉北ニュータウン地域の住民に地域の生活に密着した情報等を提供することを目的とした新聞「泉北コミュニティ（泉北ニュータウン版）」を発行していたこと、右新聞は月三回発行で、発行部数は四万部であったが、そのほとんどは泉北ニュータウンの各戸に無料配付されていたこと、控訴人は被控訴人市役所内の市政記者クラブ、在堺新聞記者クラブのいずれにも加盟していなかったことが認められ、この認定を動かすに足りる証拠はない。
二 そして、請求原因２の事実は当事者間に争いがなく、《証拠省略》によれば、泉北ニュータウン対策特別委員会というのは法一一〇条に基づかない委員会であること、昭和五五年九月一〇日の本件処分に際して、被控訴人市議会は控訴人に対し、右委員会の審議内容については同議会事務局議事課に問合わせされたい旨合わせて告知したことが認められ、この認定を動かすに足りる証拠はない。
三 そこで、本件処分の違法性の有無について判断する。
１ まず、控訴人の請求原因３の事実は当事者間に争いがなく、右争いのない事実に、《証拠省略》を合せ考えれば、
（一） 被控訴人市議会は、堺市議会委員会条例一七条一項において「委員会は、議員のほか、委員会の許可を得た者が傍聴することができる。」と定めていること、
（二） 被控訴人市議会においては、従来、慣行として、委員会室に六名分の傍聴席を設け、日本新聞協会加盟の報道機関所属の記者で構成する在堺新聞記者クラブ加盟社及び市政記者クラブ加盟社合計十数社の報道関係者に対してのみ委員会の傍聴を許可していたこと、
（三） ところが、昭和五四年に至って、被控訴人市議会内の会派代表者会において、委員会の傍聴制限を巡って論議がなされ、その結果、一般公開を原則とすること自体は望ましいことではあるが、(1)委員会室が狭あいなため傍聴席を従来の六名分より増やすことは困難であること、(2)委員会室の構造等からして、一般市民に傍聴を許した場合、委員会会議場内の秩序維持ないし委員の身体の安全確保に問題が残ること、(3)前記市政記者クラブ、在堺新聞記者クラブ加盟社以外の報道機関にも傍聴を許す場合、その具体的許可基準の設定が極めて困難であること等から、従来の慣行を直ちに改めることはできないとの結論に到達したこと、
（四） その結果、被控訴人市議会は、昭和五四年一〇月二二日その議会運営委員会において全委員同意のもとに同日付「議事運営に関する申し合わせ」として、委員会（法に基づかない特別委員会も含む。）の傍聴は原則として市政記者クラブ、在堺新聞記者クラブ加盟社の報道関係者に対しては許可する旨を取り決め、全議員がこれを確認したこと、
（五） 右「議事運営に関する申し合わせ」が取り決められた際、モニターテレビの設置等当面の代替措置を検討しつつ、将来一般公開する方向へ努力することも合わせて確認されたこと、
（六） 前記委員会室の構造、規模等は本件処分時においても従前と変わりがなかったこと、
が認められ、この認定を動かすに足りる証拠はない。
２ そして、前記一、二及び三の１で認定の事実関係に、《証拠省略》を合わせ考えると、本件処分は、堺市議会委員会条例一七条一項及び被控訴人市議会の昭和五四年一〇月二二日付「議事運営に関する申し合わせ」に基づいて、控訴人が前記各記者クラブのいずれにも加盟していないことを理由としてなされたものであることがうかがい知られ、これを動かすに足りる証拠はない。
３ ところで、（一）法は、その一一五条一項本文において「普通地方公共団体の議会の会議は、これを公開する。」と規定し、普通地方公共団体の議会についてはいわゆる会議公開の原則を採用しているが、委員会についてはこれを公開する旨の規定を設けておらず、一一一条において「（前略）委員会に関し必要な事項は、条例でこれを定める。」と規定するにとどめていること、（二）委員会は、議会の内部的下部機関であって、機能面からこれをみても、議会の予備審査的機関であるに過ぎず、それ自身議会と離れた独立の最終的意思決定機関ではなく、委員会の右予審的性格からして、議題について自由に質疑し、意見を述べることができる雰囲気が必要であると解されること等にかんがみると、委員会について会議公開の原則を採用すべき必要性、合理性は必ずしも存在しないということができること、（三）他方、国会においても委員会制度は存在し、しかも常任委員会については、普通地方公共団体の場合と異なり、必置機関とされている（国会法四〇、四一、四五条、法一〇九条参照）のであるが、国会法五二条一項は「委員会は議員の外傍聴を許さない。但し、報道の任務にあたる者その他の者で委員長の許可を得たものについては、この限りでない。」と規定し、委員会については非公開を原則とし、委員長の許可ある場合に限り公開を認めるにとどめていること等を合わせ考えると、法は普通地方公共団体の議会における委員会について会議公開の原則はこれを採用せず、その公開の許否、いかなる場合に公開するか等については、これを専ら、これに関する条例の制定も含めて各普通地方公共団体の自由裁量ともいうべき広範な裁量に委ねたものと解するのが相当である。
そうすると、被控訴人市議会においても、同議会委員会傍聴の許否については同議会に自由裁量ともいうべき広範な裁量が許されているものというべきであり、したがってまた、同議会において右許否についてあらかじめ一般的な基準を設定しておき、これに則って右許否を決定することも、右基準の内容及びその設定根拠に一応の合理性及び必要性がある限り、その裁量権の範囲内にあるものとして許されるというべきところ、同議会において取り決められた前記「議事運営に関する申し合わせ」は、前記認定のように同議会における委員会室の規模、構造、その他前記認定の事情等を考慮し、原則として前記各記者クラブ加盟社の報道関係者に傍聴を許すことにしたものであって、その基準設定の理由、基準の内容ともに一応の合理性、必要性があるものということができるから、右申し合わせに則って傍聴の許否を決定することもまた、その裁量権の範囲内のこととして許されるものというべきである。
４ そして、被控訴人市議会が同議会委員会傍聴の許否について自由裁量ともいうべき広範な裁量権を有していること前記説示のとおりである以上、同議会の委員会傍聴の許否行為はこれをもって直ちに控訴人主張のように覊束裁量行為とはいい難いから、右許否行為が覊束裁量行為であることを前提とする控訴人の主位的違法の主張は、その個個の具体的違法事由についての判断に及ぶまでもなく、その理由がないものというべきである。
５ よって次に、控訴人の本件処分は、著しく裁量権の範囲を逸脱しているから、違法である旨の予備的違法の主張について判断するに、控訴人は、(1)前記各記者クラブへの加盟の有無により傍聴の許否を決することは、（ア）報道機関をして右記者クラブへの加盟を事実上強制し、団体加入についての自由を侵害することになり、（イ）公権力によって報道機関が選別され、ひいては行政当局によって記者クラブが世論操作の道具にされるという、言論の自由にとって由由しい事態を招くことにもなりかねず、（ウ）委員会の傍聴による取材は大新聞にしか許されないということになるが、大新聞は、ローカルな地域の市民生活に密着したニュースを報道しない可能性もあることを考えれば著しく不当であるし、(2)また、報道機関の中には控訴人主張のごとき事由で前記各記者クラブに加盟したくても加盟できない報道機関もあるのだから、被控訴人市議会としては、それがひとしく報道機関である以上、記者クラブ加盟の有無を問わず平等に扱うべきことは行政における平等の原則、言論・報道の自由からみて当然の要請であり、これに反する本件処分はあまりにも不合理、かつ、不当であって著しく裁量権の範囲を逸脱している旨主張する。
しかしながら、右(1)の（ア）の点は、前記各記者クラブへの加盟の有無によって傍聴の許否を決することが直ちに報道機関をして右クラブへの加盟を事実上強制しその団体加入の自由を侵害することになるとはいえないし、同（イ）の点も、被控訴人市議会が前記各記者クラブへの加盟、脱退についてまでその決定権を握っているとは到底認められないから、同議会が前記各記者クラブへの加盟の有無によって傍聴の許否を決したとしても、公権力が報道機関を選別したとまでは到底いうことができず、また、前記各記者クラブへの加盟の有無によって委員会の傍聴許否を決することが行政当局による世論操作をもたらすものとは条理上到底考えられないし、また同（ウ）の点も、いわゆるミニコミ紙と比較した場合に、大新聞が地域の市民生活に密着した木目細かなニュースを報道しない可能性は否定できないとしても、委員会の傍聴席の数に限りがある場合に、まず前記各記者クラブ加盟の報道機関を優先したとしても、それには合理性のあること前記説示のとおりであり、更に、右(2)の点も、報道機関の前記各記者クラブ加盟の能否は、当該報道機関相互の問題であって、被控訴人市議会とは本来なんらかかわりのない問題であることは明らかなところであるのみならず、同議会はその委員会傍聴の許否については前記説示のように自由裁量ともいうべき広範な裁量権を有するものであるから、右傍聴の許否について前記各記者クラブ加盟の報道機関とそうでない報道機関とを同じに取り扱うかどうかについてもその裁量権を有していることは明らかというべく、結局控訴人の予備的違法の主張もまた失当というべきである。
６ 更に、控訴人は、被控訴人市議会の本会議の場合、議場が狭あいであることを理由に記者クラブ加盟の報道機関にしか傍聴を許可しないことは許されないとし、これを根拠として、委員会の場合においても同様の理由で各記者クラブ加盟報道機関にのみ傍聴を許可することは許されない。まして委員会室のスペースの問題などは改善容易なことであるとも主張するが、法によって公開が義務づけられている本会議の場合と、前記説示のように公開につき被控訴人市議会に自由裁量ともいうべき広範な裁量権の付与されている委員会の場合とでは、これを同一に論じえないものであるのみならず、委員会について前記各記者クラブ加盟の報道機関に限って傍聴を許可することにも一応の合理性のあることは前記説示のとおりであり、なお委員会室のスペースの問題が改善容易であることの証拠もないから、右主張もまた失当たるを免れない。
７ 以上の次第によれば、被控訴人市議会委員会条例一七条一項及び前記「議事運営に関する申し合わせ」に基づき、控訴人が前記各記者クラブのいずれにも加盟していないことを理由としてなされた本件処分は、他にそれが裁量権の範囲を逸脱したとか、裁量権の濫用にわたるものであったことを認むべき証拠もない以上、被控訴人市議会の裁量権の範囲内でなされた適法な行為であり、なんら違法性はなかったものというべきである。
四 してみれば、本件処分が違法であることを前提とする本訴請求は、その余の点について判断するまでもなく、失当として棄却すべきものであり、これと同旨の原判決は相当であって本件控訴は理由がないから、民訴法三八四条によってこれを棄却し、訴訟費用の負担について同法九五条、八九条を適用して、主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官 島﨑三郎 裁判官 高田政彦 古川正孝）